Адреса сторінки: http://dovbenko.kiev.ua/ua/published/articles/1093/
"Економіка України". Науковий журнал,
N5/2006 (травень). - С. 82-86
Довбенко М.В., д-р екон. наук (Інститут відкритої політики)
Із започаткуванням економічного аналізу роль рішень, які приймаються урядовими органами і визначають економічну політику, постійно була предметом дискусій не тільки серед науковців, але й серед широких верств населення. Адже наслідки таких рішень впливають на життя і добробут усіх громадян.Проблеми економічної політики досліджував нідерландський економіст Я. Тінберген 1. Його підхід, викладений у праці "Теорія економічної політики" 2, є відправною точкою для більшості теорій економічної політики. Я. Тінбергена вважають основоположником базової теорії економічної політики, яка формулює концепцію економічної політики і за своїм характером є нормативною. У цій концепції використано елементи кейнсіанства, але водночас у ряді аспектів вона серйозно відрізняється від нього.
Суть теорії. Я. Тінберген з усією ретельністю виписав основні кроки щодо вироблення оптимальної економічної політики. По-перше, урядові органи повинні обрати її кінцеві цілі, що, як правило, робиться у термінах максимізації функції суспільного добробуту. Потім, використовуючи функцію суспільного добробуту, вони визначають цільові показники, яких прагнутимуть досягти. По-друге, урядові органи повинні оцінити, якими політичними інструментами вони володіють. По-третє, їм слід мати у своєму розпорядженні модель економіки, що пов'язувала б цільові показники та інструменти їх досягнення. Такий підхід дозволить обрати оптимальний масштаб політичних заходів, які застосовуватимуться.
Яким бачив Я. Тінберген кожний із зазначених компонентів політики окремо: цільові показники, політичні інструменти та модель економіки? У широкому розумінні макроекономічна політика має бути спрямована на максимізацію суспільного добробуту, але, мабуть, така мета є надто розпливчастою. Широко визнаною є практика формулювання завдань політики у вигляді цільових показників, які охоплюють повну зайнятість і нульовий рівень інфляції (хоча й вони залишаються предметом дискусії). Такі показники є відносно несуперечливими.
Тільки-но встановлено макроекономічні цілі, урядові органи відразу повинні визначити інструменти, за допомогою яких їх можна досягти. Я. Тінберген підкреслював, що існують як кількісні, так і якісні відповідні інструменти. Більшу частину його аналізу було зосереджено на кількісних інструментах, серед яких основними політичними є фіскальна та монетарна політика. Однак конкретний набір інструментів, які є у розпорядженні політиків, залежить від характеристик інституціонального середовища.
Наприклад, за умов прив'язки обмінного курсу і вільного руху капіталу грошова політика зводиться до підтримання рівня першого з них. Якщо ж його вже встановлено, то грошова політика (в тому числі зміна внутрішньої пропозиції грошей) є значною мірою вичерпаною як засіб досягнення макроекономічних цілей. За умов "плаваючого" обмінного курсу внутрішня пропозиція грошей є ефективним політичним інструментом.
Конкретний зміст фіскальної політики залежить також від інституціонального середовища. Практичний вибір інструментів у цій сфері може бути ускладнений, оскільки фіскальна політика охоплює набір окремих, не пов'язаних між собою інструментів. Наприклад, уряд з метою скорочення бюджетного дефіциту може вдатися або до зниження затрат, або до підвищення податків. До того ж існують різні типи податків і затрат, які по-різному впливають на економіку. У деяких випадках фіскальна політика не містить жодних інструментів (у США, наприклад, Держказначейство мало контролює бюджет, оскільки це робить Конгрес). Тому фахівці з питань розроблення економічної політики завжди повинні брати до уваги, які саме урядові органи реально контролюють різні інструменти.
Якщо цілі та інструменти економічної політики вже обрано, то наступну політичну проблему можна буде описати у такий спосіб. За допомогою функції суспільного добробуту (хоч як би вона не була визначена) віднаходяться оптимальний рівень цільових показників і затрати для суспільства, що виникають при відхиленні від нього. Економіка відхиляється від оптимуму внаслідок дії певних екзогенних шоків - змін у смаках, в умовах торгівлі, у динаміці міжнародної процентної ставки, тощо. У разі подібних відхилень політикам необхідно обрати інструменти і поєднати їх у такий спосіб, щоб повернути економіку в оптимальний стан. Для цього влада повинна використати свої знання про економічну структуру, і особливо - про взаємозв'язки між цільовими показниками та інструментами.
Ось яким є формалізований підхід до встановлення цих взаємозв'язків згідно з ідеєю Я. Тінбергена. Для аналізу економічної політики він використав просту лінійну модель. Її спрощену інтерпретацію у вихідній позиції можна продемонструвати за наявності двох цільових показників (або цілей. - М. Д.) і двох інструментів.
Позначимо цілі як Т1 і Т2, а інструменти - як І1 та І2. Наповнюючи поняття цілей та інструментів конкретним макроекономічним змістом, припустимо, що бажаний рівень Т1 і Т2 дорівнює Т1* і Т2*. Коли економіка функціонує на бажаному рівні, то можна стверджувати, що вона перебуває у точці максимального задоволення. У такому разі цілі є лінійними функціями інструментів:
Т1 = a1 І1 + a2 І2;
Т2 = b1 І1 + b2 І2.
З системи рівнянь видно, що на кожну мету впливають обидва інструменти. Звідси походить фундаментальний висновок про те, що політики можуть досягти обох цілей тоді, коли вони матимуть у розпорядженні обидва інструменти, а впливи інструментів на кожну мету будуть лінійно не залежними один від одного. Математичний вираз оптимальної політики матиме вигляд системи двох рівнянь з двома невідомими:
Т1* = a1 І1 + a2 І2;
Т2* = b1 І1 + b2 І2.
Розв'язавши ці рівняння для І1 та І2, дійдемо висновку: якщо в економіці з лінійною структурою урядові органи мають N цільових показників, то цілі можуть бути досягнуті за наявності N лінійно незалежних політичних інструментів. Інакше кажучи, можна досягти стількох цілей, скільки є лінійно незалежних інструментів.
Зроблені на основі цієї системи рівнянь розрахунки підтверджують, що ефекти впливу грошової та фіскальної політики є лінійно незалежними. Це й потрібно для того, щоб можна було використати модель Я. Тінбергена. Таким чином, базова теорія економічної політики - теорія, яка за допомогою економетричних моделей пояснює, що формування урядом оптимальної макроекономічної політики має відбуватися виходячи з існування стабільних кількісних взаємозв'язків цільових показників і політичних інструментів.
Дещо інакше, ніж Я. Тінберген, поставив проблему вибору економічної політики майбутній Нобелівський лауреат Р. Манделл. Він виходив з того, що у реальній дійсності різні інструменти, як правило, перебувають під контролем різних державних органів. Наприклад, грошова політика може перебувати у компетенції центрального банку, а фіскальна - у компетенції виконавчої влади. Припустимо, що ці органи не координують між собою свою політику, як передбачав Я. Тінберген, а з різних політичних або інституціональних міркувань вважають за належне самостійно обирати необхідні політичні заходи. Постає запитання: чи існує шлях до розв'язання проблеми вибору економічної політики в умовах, коли розроблення політики та її втілення в життя здійснюються децентралізовано, тобто коли кожний інструмент перебуває під контролем певного органу влади, а різні органи влади не координують своїх дій.
Р. Манделл запропонував обгрунтоване рішення цієї проблеми 3. Він встановив умови, за яких кожний інструмент може бути "приписаним" до одного з цільових показників, а також правило регулювання дії інструмента при відхиленні цільової змінної від її оптимального значення. Вчений довів: якщо цілі правильно ув'язати з інструментами, то оптимальний пакет політичних заходів може бути виконаний і за умов децентралізованого прийняття рішень. Пропозиція Р. Манделла базувалася на концепції ефективної ринкової класифікації, згідно з якою кожна мета має бути "приписана" до того інструмента, який справляє на неї найсильніший вплив, а отже - має порівняльні переваги з точки зору регулювання цільового показника.
До початку 70-х років ХХ ст. завдяки працям таких економістів, як М. Фрідман, В. Брейнард, В. Пул 4, став очевидним ряд істотних недоліків теорії Я. Тінбергена. Йдеться, насамперед, про невизначеність. Що мається на увазі? Урядові органи зустрічаються із значно складнішими проблемами, ніж наявність достатньої кількості інструментів, ефекти впливу яких на цільові показники є лінійно незалежними. На практиці за умов невизначеності владні структури ніколи не можуть точно знати, коли і який вплив справлятимуть їх дії на цільові показники. А як спрогнозувати екзогенні шоки та передбачити їх наслідки?
Серйозній критиці піддав цю теорію в середині 70-х років майбутній Нобелівський лауреат Р. Лукас 5. Він засумнівався у можливості використання великих макроекономічних моделей для розроблення економічної політики. Згідно з базовою теорією економічної політики Я. Тінбергена, існують стабільні кількісні взаємозв'язки цільових показників і політичних інструментів, і ця ідея реалізується з використанням великих економетричних моделей. Р. Лукас навів аргументи на користь того, що ці моделі є ненадійними у тих випадках, коли політика уряду різко змінюється. Ще існує висока ймовірність того, що коефіцієнти моделей, які характеризують вплив політики, виявляться недостовірними. Вчений показав, що до великих моделей не вдається належним чином включити очікування, і тому малоймовірно, що вони були ефективними для передбачення впливу змін у політиці.
Критика Р. Лукаса справила істотний вплив, оскільки вона збіглась у часі з провалом економічної політики 60-х років, коли оцінки короткострокової кривої Філіпса було неправильно використано для встановлення перманентних взаємозв'язків безробіття та інфляції. Р. Лукас мав рацію: моделі значною мірою вводили політиків в оману, оскільки недооцінювали роль очікувань.
Значущість теорії. Я. Тiнберген систематизував положення, відповідно до яких політика може бути визначена з позиції таких головних пріоритетів уряду, як повна зайнятість, стабільність цін і рівновага платіжного балансу. Результати теоретичних праць ученого характеризують його як прихильника теорії "малих кроків і почуття міри", а також використовуються економістами для визначення контурів більш гуманного суспільства.
Я. Тiнберген є одним з піонерів економетрії. Він зробив великий вклад у розвиток її як науки, підтвердженням чому слугує в тому числі і виклад окремих аспектів теорії моделювання економічної політики (з акцентами на цілі та інструменти). Вчений спробував перевiрити деякi захiднi концепцiї циклiв за допомогою економетричних моделей. Зокрема, він побудував економетричну модель циклу Англiї за 1870-1913 рр. Великого практичного значення для регулювання економiки цi дослiдження не мали, однак вони стимулювали наукову діяльність західних економістів за допомогою математико-статистичних методів. Визнанням цих заслуг Я. Тінбергена стало його обрання у 1947 р. президентом Міжнародного економетричного товариства.
Практичне застосування теорії. Незважаючи на окремі слабкі місця, макроекономічні моделі Я. Тiнбергена дістали широке практичне застосування. Вже у 1936 р. у Нідерландах він використав їх для оцінювання можливостей впливу уряду на економiчний розвиток. Це дозволило розпочати застосування таких моделей у процесі розроблення нацiонального бюджету та економічного планування після Другої світової війни. Розробленi вченим економетричнi моделі почали застосовуватися безпосередньо в інтересах нiдерландської економiки. За його активної участi у 1945-1955 рр. було створено короткострокову економетричну модель прогнозу економiчного розвитку Нідерландів, за допомогою якої розроблялися рiчнi програми розвитку основних галузей економiки, зовнiшньої торгiвлi, структури доходiв населення цієї країни та конкурентоспроможностi нiдерландських товарiв на свiтовому ринку. У другiй половинi 50-х рокiв ним було запропоновано середньострокову модель, яка передбачала розвиток нідерландської економіки на чотири роки.
Саме за побудову динамiчних моделей та їх застосування для аналiзу економiчних процесiв Я. Тiнбергену, спільно з Р. Фрішем, у 1969 р. присуджено Нобелiвську премiю. Вони стали першими лауреатами цiєї нагороди, якою, відповідно до її статусу, "щороку нагороджується вчений, який виконав наукову роботу у галузi економiчної теорiї такого видатного значення, яке вiдповiдає заповiту Альфреда Нобеля, складеному 27 листопада 1895 року".
Я. Тінберген працював економічним радником урядів Індії, Єгипту, Туреччини, Індонезії, Чилі, Суринаму, Сирії, Іраку та Лівії, а також консультантом таких міжнародних організацій, як Світовий банк, Європейське об'єднання вугілля і сталі та ін. Завдяки цьому статусу вчений допоміг реалізувати цінні ідеї відносно інтенсифікації економічного зростання та підвищення ролі планування у забезпеченні стабільності розвитку.
Звичайно, читачам цікаво, як можна використати базову теорію економічної політики Я. Тінбергена у сучасних умовах розвитку економіки України? Є багато шляхів її застосування: наприклад, у сфері приватизаційних процесів. Адже неврахування положень цієї теорії при їх здійсненні призводить до серйозних негативних наслідків. Відомо, що у програмах приватизації найчастіше декларувалися такі цілі: а) соціальна справедливість (приватизація мала розподілити національне багатство серед населення більш рівномірно); б) системні зміни (вони досягалися за допомогою нових угод про права власності); в) бюджетна наповнюваність (продаж належних державі активів дозволяє фінансувати соціальні програми, переходити до нової пенсійної системи і скорочувати бюджетний дефіцит); г) економічна ефективність (приватизація замислювалась як засіб підвищення економічної ефективності народногосподарського комплексу в цілому і підприємств зокрема).
Не тільки в українських, але й в інших пострадянських приватизаційних програмах цілі, пов'язані з економічною ефективністю, найчастіше відходили на другий план. Водночас, згідно з теорією Я. Тінбергена, головна умова ефективності економічної політики полягає в рівності числа поставлених цілей числу доступних для реалізації інструментів. Тільки-но перед приватизацією ставиться більше від однієї мети, вона тим самим відразу прирікається на невдачу. Якби метою приватизації проголошувалося підвищення економічної ефективності, то реформаторам варто було б забути про фіскальні та соціальні цілі, а якби - наповнення державного бюджету, то тоді на другий план відходять питання економічної ефективності та політичні аспекти.
Але коли пріоритетним стає позбавлення влади колишніх партократів, то не можна думати про якісь економічні цілі. Насправді, масова приватизація є доречною у контексті досягнення політичних цілей, але вона жодним чином не сприяє наповненню бюджету. Автори програм приватизації могли б збільшити доходи бюджету за рахунок продажу активів на аукціонах, але тоді їм довелося б відмести гасла "народного капіталізму". Без використання аукціонів неминучим стає встановлення контролю інсайдерів над підприємствами. Крім того, проблематичним є розвиток конкуренції в результаті приватизації: навряд чи новий власник - монополіст буде заінтересований у реструктуризації, що приведе до втрати ним своїх монополістичних позицій; навпаки, він намагатиметься максимально обмежити вхід до галузі.
Зрозуміло, що непрофесіональний підхід до вирішення складних економічних проблем перехідного періоду (і не тільки у здійсненні приватизації, але й в інших сферах народногосподарського комплексу) призвів до дискредитації самих реформ. Не можна запропонувати продуману концепцію змін на краще без напрацювань вчених-економістів. Чим швидше це зрозуміють урядовці, тим прагматичнішими і бажанішими будуть самі перетворення.
1 Ян Тiнберген (1903-1994 рр.) - лауреат Нобелівської премії в галузі економіки. У 1965 р. був обраний першим головою Комітету з планування ООН. Сім років діяльності на цьому посту спонукали його до глибокого переосмислення самої ролі планування. У 1968 р. запропонував розробити у рамках ООН план розвитку капіталістичного світу, зорієнтований, насамперед, на країни, що розвиваються. Основні його праці присвячено питанням економетричного моделювання, проблемам країн, які розвиваються, та теорії економічної політики.
2 Див.: T і n b e r g e n J. On the Theory of Economic Policy. Amsterdam, "North Holland", 1952.
3 Див.: M u n d e l l R. The Monetary Dynamics of International Adjustment under Fixed and Flexible Exchange Rates. "Quarterly Journal of Economics" May 1960.
4 Див.: F r і e d m a n M. The Lag in the Effect of Monetary Policy. "Journal of Political Economy" October 1961; B r a i n a r d W. Uncertainty and the Effectiveness of Policy. "American Economic Review" May 1967; P o o l e W. Optimal Choice of Monetary Policy Instruments in a Simple Stochastic Macro Model. "Quarterly Journal of Economics" May 1970.
5 Див.: L u c a s R. Econometric Policy Evaluation: A Critique. "Carnegie Rochester Conference Series on Public Policy" N 1, 1976.